W 67% skontrolowanych ośrodkach pomocy społecznej nierzetelnie wykonywano część obowiązków wynikających z procedury „Niebieskie Karty”. NIK odnotowała opóźnienia w powoływaniu grup diagnostyczno-pomocowych, w skrajnych przypadkach zwlekano z tym nawet do 47 dni. Terminy posiedzeń tych grup wyznaczano z dużym opóźnieniem – bywało, że nawet 55 dni po otrzymaniu formularza „Niebieska Karta”. Często występowały również opóźnienia w przekazywaniu dokumentacji członkom zespołu interdyscyplinarnego lub grup, wówczas jeszcze roboczych.

System w kryzysie. Dlaczego zdaniem Najwyższej Izby Kontroli wciąż nie przeciwdziałamy skutecznie przemocy domowej1

Sylwester Lewandowski
Przewodniczący Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Grudziądzu
Członek Rady ds. Przeciwdziałania Przemocy przy KCPU

(Nie)przeciwdziałanie przemocy domowej2 – pod takim tytułem na stronie NIK można odnaleźć relację z konferencji prasowej, podczas której omawiano wyniki kontroli przeprowadzonych w 2024 roku − doraźną, dotyczącą pomocy udzielanej osobom doznającym przemocy domowej w województwie wielkopolskim, oraz ogólnopolską, koordynowaną, dotyczącą przeciwdziałania przemocy domowej. Skontrolowano łącznie 32 podmioty, w tym Regionalne Ośrodki Polityki Społecznej, Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie, Ośrodki Pomocy Społecznej oraz Komendy Powiatowe Policji. Prezes NIK tak podsumował swoje wystąpienie: Z najnowszej kontroli wynika, że funkcjonujące obecnie rozwiązania nie są wystarczające do skutecznego i kompleksowego przeciwdziałania przemocy domowej. Zarówno policja, jak i instytucje pomocy społecznej nie w pełni wywiązują się ze swoich ustawowych obowiązków. Ten problem dotyczył aż 90% skontrolowanych jednostek realizujących zadania objęte badaniem. Żadna z nich nie opracowała narzędzi, procedur ani metod identyfikowania osób, szczególnie zagrożonych przemocą domową.

Czy naprawdę jest aż tak źle? Czy istotnie „działania wobec ofiar i sprawców przemocy domowej były niewystarczające i nieskuteczne”3. Czy pomimo licznych kampanii społecznych, szkoleń, kolejnych nowelizacji ustaw doskonalących interwencje prawne, udzielana pomoc jest wciąż „spóźniona i istotnie ograniczona”4? Od ponad 30 lat jako policjant i kilkunastu jako członek miejskiej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych pracuję w systemie przeciwdziałania przemocy, prowadząc wykłady i konsultacje; odwiedzam różne miejsca w Polsce, rozmawiam z dziesiątkami ludzi i naprawdę dostrzegam pozytywne zmiany w jakości pomocy i strukturach wsparcia. Jednak pomimo tych postępów, które zapewne nie tylko ja zauważam, Najwyższa Izba Kontroli ujawniła nadal liczne słabości systemu, z którymi nie można się nie zgodzić. Ale chcę podkreślić, zanim przybliżę wnioski z tej kontroli, że moim zdaniem, sytuacja i dostępność pomocy w skali kraju poprawia się, choć jak pokazała NIK, są wciąż znaczące deficyty. Sam dostrzegam słabsze strony w moim samorządzie. Lekarze i ci z POZ, i z SOR bardzo rzadko rozpoznają przemoc u swoich pacjentów, niektórzy policjanci mają wciąż niewystarczające umiejętności w zakresie rozmowy z osobami doznającymi przemocy, a część nauczycieli twierdzi, że prawo nie zezwala im na uruchomienie procedury, ponieważ jeśli osobami stosującymi przemoc wobec dziecka są rodzice, to zgodnie z rozporządzeniem w sprawie procedury „Niebieskie Karty” (NK) działania należy przeprowadzać w obecności innej osoby najbliższej lub pełnoletniej osoby wskazanej przez małoletniego. Niektórzy nauczyciele dowodzą, że nie mogą ustalić i skontaktować się z osobą najbliższą inną niż krzywdzący rodzice, a przecież może to być inna osoba pełnoletnia wskazana przez ucznia, np. nauczyciel, do którego dziecko ma zaufanie albo ktoś z dalszej rodziny, kogo można zaprosić do szkoły. Po latach pracy i szkoleń w przeciwdziałaniu przemocy, widzę ludzi zmotywowanych i szukających rozwiązań, ale i takich, którzy uzasadniają bezczynność niewystarczająco precyzyjnym prawem lub procedurami. Jednak nawet najbardziej zmobilizowany człowiek pozostaje bezradny wobec zbyt małej liczby miejsc w rodzinach zastępczych czy wobec niewystarczających zasobów kadrowych wśród pracowników socjalnych, którzy nie są w stanie obsłużyć rodzin objętych procedurą NK. Presja jest ogromna, obciążenie pracą rośnie, co negatywnie wpływa na jakość pomocy.

Ale wróćmy do raportu NIK i jego najważniejszych ustaleń.

Brak zintegrowanego rejestru rodzin objętych procedurą „Niebieskie Karty”

W zasadzie wszystkie służby zajmujące się przemocą domową postulują potrzebę utworzenia scentralizowanego systemu, w którym ewidencjonowane byłyby wszystkie wszczęte przez różne podmioty procedury „Niebieskie Karty”. Wgląd do niego miałyby podmioty uprawnione do realizacji tej procedury. Taki rejestr ma szczególne znaczenie w sytuacji rodzin, które zmieniają miejsce zamieszkania. Byłby także pomocny do monitorowania sytuacji dzieci doznających przemocy. Obecnie informacje o realizowanych procedurach NK są gromadzone przez różne instytucje w odrębnych bazach, co nie daje kompleksowej i łatwo dostępnej wiedzy o danej rodzinie.

Za mało miejsc pomocy dla osób doznających przemocy i za mało programów dla osób stosujących przemoc

Bezpieczne miejsca schronienia stanowią istotny element systemu pomocy dla osób doznających przemocy domowej. Powinny być one dostępne zarówno na poziomie gminnym, jak i powiatowym – mogą to być m.in. gminne ośrodki wsparcia, powiatowe ośrodki interwencji kryzysowej czy specjalistyczne placówki pomocowe. Tymczasem jedynie w jednej z dziewięciu gmin, w których były kontrolowane OPS, działał ośrodek wsparcia. W efekcie osoby doznające przemocy były często kierowane do odległych ośrodków, poza granice powiatu, co mogło zniechęcać je do skorzystania z oferowanej pomocy. Spośród różnych form poradnictwa specjalistycznego, takich jak pomoc psychologiczna, prawna czy rodzinna, jedynie poradnictwo socjalne było dostępne we wszystkich kontrolowanych ośrodkach pomocy społecznej – wynikało to z faktu, że świadczyli je zatrudnieni tam pracownicy socjalni. Dostęp do innych form wsparcia był ograniczony, a ośrodki często odsyłały osoby potrzebujące do zewnętrznych instytucji. Należy dostrzec, że korzystanie z pomocy specjalistycznej poza miejscem zamieszkania może stanowić poważną barierę dla wielu osób.

Również dostęp do programów korekcyjno-edukacyjnych dla osób stosujących przemoc był ograniczony, podobnie jak do programów psychologiczno-terapeutycznych, które stanowią ich ważne uzupełnienie i pogłębienie tych pierwszych. Tylko w co trzecim powiecie każdego roku odbywała się jedna edycja programu korekcyjno-edukacyjnego dla osób stosujących przemoc, natomiast programy psychologiczno-terapeutyczne organizowano jeszcze rzadziej – w zaledwie co drugim powiecie przeprowadzono jedną lub dwie edycje w całym badanym okresie. Udział stosujących przemoc w tych programach był niewielki, a jeszcze mniej osób je kończyło. Przykładowo, spośród 167 osób, które rozpoczęły programy korekcyjno-edukacyjne, jedynie 77 program ten ukończyło. W przypadku programów psychologiczno-terapeutycznych rozpoczęło je 48 sprawców, a ukończyło tylko 35 osób. Jest to zapewne związane z brakiem motywacji do udziału w programach, ponieważ część osób nie dostrzega problemu w swoim zachowaniu i nie chce pracować nad zmianą. Dodatkowo trudno jest dotrzeć do sprawców, ponieważ unikają kontaktu z instytucjami, co utrudnia ich skierowanie do programów. Natomiast na pewno efektywność takich programów powinna być monitorowana i oceniania systematycznie oraz powinny być szerzej dostępne szkolenia i superwizje dla osób prowadzących takie zajęcia.

Nierzetelna realizacja procedury

Aż w 67% skontrolowanych ośrodkach pomocy społecznej nierzetelnie wykonywano część obowiązków wynikających z procedury „Niebieskie Karty”. NIK odnotowała opóźnienia w powoływaniu grup diagnostyczno-pomocowych, w skrajnych przypadkach zwlekano z tym nawet do 47 dni. Terminy posiedzeń tych grup wyznaczano z dużym opóźnieniem – bywało, że nawet 55 dni po otrzymaniu formularza „Niebieska Karta”. Często występowały również opóźnienia w przekazywaniu dokumentacji członkom zespołu interdyscyplinarnego lub grup, wówczas jeszcze roboczych. Zdarzały się przypadki udziału w grupach osób, które nie zostały do tego powołane przez zespół interdyscyplinarny już po nowelizacji ustawy. Istotnym uchybieniem był brak przeprowadzonej przez grupy diagnozy sytuacji rodziny wymaganej rozporządzeniem w sprawie procedury „Niebieskie Karty”. Jest to kluczowa sprawa dla identyfikacji aktualnej sytuacji, potrzeb i zasobów danej rodziny i uruchomienia adekwatnego wsparcia.

Funkcjonariusze policji z kolei nie przeprowadzali wizyt kontrolnych u osób doznających przemocy domowej w wymaganych terminach – zarówno tych pierwszych, jak i kolejnych. Działania podejmowane przez nich były często niewłaściwie lub niekompletnie dokumentowane, co utrudniało szybkie uzyskanie rzetelnych i pełnych informacji na temat sytuacji danej rodziny oraz podejmowanych lub koniecznych wobec niej działań. Zdarzało się również, że nie przekazywali informacji o wszczęciu procedury „Niebieskie Karty” do właściwej komórki organizacyjnej policji, np. Zespołu ds. Profilaktyki Społecznej oraz Nieletnich i Patologii, albo nie potwierdzali tego w dokumentacji – mimo że w rodzinach objętych procedurą NK znajdowały się osoby niepełnoletnie. Generalnie we wszystkich kontrolowanych KPP stwierdzono nierzetelne dokumentowanie działań podejmowanych przez policjantów, co z kolei stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie procedury „Niebieskie Karty”.

Wiele osób stosujących przemoc domową nie było skutecznie izolowanych, co zagrażało bezpieczeństwu osób doznających przemocy. Jednocześnie oferta programów korekcyjno-edukacyjnych oraz psychologiczno-terapeutycznych dla stosujących przemoc była ograniczona i niewystarczająca. Zdarzał się brak systematycznego kontaktu z osobami doznającymi przemocy oraz nieprzekazywanie im informacji o dostępnych formach pomocy i sposobach ich uzyskania. Ponadto nie dokumentowano działań podejmowanych przez pracowników socjalnych. Tego rodzaju uchybienia znacząco osłabiały skuteczność podejmowanych interwencji i utrudniały szybkie reagowanie na kryzysowe sytuacje zarówno osób doznających przemocy, jak i jej sprawców.

Policja nie we wszystkich przypadkach przemocy wszczyna procedurę, ale jednocześnie najczęściej to policjanci inicjują procedurę „Niebieskie Karty”

NIK stwierdziła, że policja, przeprowadzając interwencje domowe, nie zawsze wszczyna procedurę „Niebieskie Karty”, mimo że z opisu zdarzenia w notatnikach służbowych wynika że tak należało daną interwencję zakwalifikować. Użyte w ówcześnie obowiązujących wytycznych Komendanta Głównego Policji w sprawie sposobu postępowania podczas realizacji procedury NK sformułowanie „policjant wszczyna”, nie pozostawiało swobody decyzji, uznając, że jest to działanie obligatoryjne – w przypadku uzasadnionego podejrzenia należy obowiązkowo wszcząć procedurę. W co trzeciej skontrolowanej komendzie stwierdzono przypadki odstąpienia od wszczęcia tej procedury, mimo że sporządzone przez funkcjonariuszy policji w ich notatnikach służbowych opisy przebiegu interwencji wskazywały na zasadność jej wszczęcia. W zakresie niewszczynania procedury istnieje duże zróżnicowanie pomiędzy poszczególnymi miastami od 5-7% wszystkich interwencji w Zakopanem do 60-70% w Pile. Moim zdaniem odzwierciedla to różnice w podejściu do przemocy domowej samych policjantów, a także ich przełożonych, którzy albo wykazują postawę proaktywną i mobilizują do działań w tym zakresie swoich podwładnych, albo traktują przemoc domową mniej poważnie niż inne przestępstwa i interwencje.

Poniżej opis jednej z interwencji z notatnika służbowego, która nie zakończyła się wszczęciem procedury, a ewidentnie powinna.

(…) Zgłaszająca 14-latka, w tle słychać straszne krzyki, ojciec zgłaszającej znęca się nad rodziną – krzyczy na rodzinę, popycha babcię, jest trzeźwy. Na miejscu trójka dzieci w wieku 14, 16 i 13 lat. Mężczyzna oddalił się przed przybyciem patrolu. Żona oświadczyła, że jej mąż nadużywa alkoholu i wszczyna awantury domowe, a dzisiaj doszło do kłótni małżeńskiej (…).

Z mojego doświadczenia, i potwierdza to raport NIK, policjanci są szkoleni głównie z procedur prawnych podczas swoich szkoleń wewnętrznych, a tymczasem w sytuacjach interwencyjnych dotyczących przemocy domowej powinni dysponować również umiejętnościami tzw. miękkimi, psychologicznymi w zakresie rozmawiania z osobami doznającymi przemocy i motywowania ich do skorzystania z pomocy. Zdaniem NIK brak tego rodzaju kompetencji może powodować trudności w zebraniu pełniejszych informacji o sytuacji w danej rodzinie, dopytaniu o trudne zachowania i dalszej ocenie pod kątem zakwalifikowania danej interwencji jako przemocy domowej.

Za mała aktywność ochrony zdrowia w przeciwdziałaniu przemocy domowej

Cytując NIK, „szczególną uwagę zwraca niewielka liczba »Niebieskich Karta« zakładanych przez pracowników jednostek ochrony zdrowia, co może wskazywać na brak ich zaangażowania w rozpoznawanie przypadków przemocy domowej”. Na podstawie danych z komend powiatowych policji objętych kontrolą wynika, że spośród niemal 4,5 tys. NK wypełnionych z inicjatywy funkcjonariuszy, jedynie 20 zostało sporządzonych przez pracowników służby zdrowia. Jednocześnie wszyscy przedstawiciele skontrolowanych jednostek zaznaczali, że w przypadku małych dzieci, które nie uczęszczają jeszcze do szkoły, osób starszych oraz osób z niepełnosprawnościami, to właśnie personel medyczny często jest jedyną grupą, która ma możliwość zauważenia oznak przemocy domowej i ma obowiązek na nie reagować.

Brak współpracy z przedstawicielami ochrony zdrowia został wskazany przez kontrolowane podmioty jako jedna z barier w systemie przeciwdziałania przemocy domowej. W odpowiedzi na problem niskiego zaangażowania ochrony zdrowia KCPU uruchomiło kolejną edycję kampanii „Lekarzu reaguj na przemoc”. Jej głównym celem jest zmotywowanie lekarzy do podejmowania tematu przemocy w czasie rozmów z pacjentami. Na przygotowanym dla nich portalu www.lekarzureagujnaprzemoc.pl będą zamieszone informacje dotyczące procedur prawnych, a także film instruktażowy pokazujący rozmowę lekarza z pacjentką doznającą przemocy i sposób uruchomienia procedury „Niebieskie Karty”.

Nierzetelna realizacja obowiązku opracowania gminnych programów przeciwdziałania przemocy

Aż w 57% skontrolowanych samorządach programy nie były opracowane w terminie umożliwiającym ich realizację bezpośrednio po zakończeniu okresu poprzednio obowiązujących uchwał, albo w ogóle nie zostały przyjęte. Ponad 65% z nich nie zawierało wskaźników realizacji zadań albo były one tak sformułowane, że nie można było dokonać ich pomiaru. Każde wpisane do programu działanie i każdy cel powinny mieć przypisany wskaźnik, czyli miarę, która pozwoli ocenić, czy cel został osiągnięty (wskaźniki osiągania celu) i czy zadanie zostało zrealizowano (wskaźniki realizacji zadania). Pomiar dokonywany przy pomocy wskaźników stanowi element ewaluacji, ale wtedy musimy wyniki pomiaru porównać z danymi wyjściowymi. Przy budowie programów nie korzystano z zasady SMART, która pomaga definiować cele według zaleceń:

• Specific – Specyficzne, czyli konkretne,
• Measurable – Mierzalne,
• Acceptable – Akceptowalne,
• Realistic – Realistyczne,
• Timed – Terminowe, czyli do osiągnięcia w danym czasie.

Dodatkowo programy były formułowane w sposób bardzo ogólnikowy, w niektórych przypadkach nie było wiadomo, jakie działania dany samorząd będzie realizował.

Z raportu NIK o jednym z gminnych programów: (…) program identyfikował główne problemy związane z przeciwdziałaniem przemocy, miał jednakże charakter formalny i nie zamieszczono w nim postanowień wiążących go z uchwalanym corocznie budżetem (…). Tak przyjęty sposób zredagowania programu sprawiał m.in., że niemożliwe było ustalenie, jaki podmiot, w jakim zakresie i w jakim terminie miał podjąć konkretne działania i z jakiego źródła planowano je sfinansować.

Gminne programy profilaktyki tzw. alkoholowo-narkotykowe powinny wspierać system przeciwdziałania przemocy domowej

Nie jest to wprawdzie postulat NIK, ale warto przypomnieć, że jednym z zadań gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii jest ochrona rodzin przed przemocą i tym samym należy w ramach tych programów oraz środków i z „korkowego”, i z tzw. małpek wspierać lokalne systemy przeciwdziałania przemocy. Nie można wprawdzie przenieść tych środków na realizację gminnych programów przeciwdziałania przemocy oraz ochrony osób doznających przemocy domowej, ale bardzo dużo zadań z tego zakresu można realizować w ramach programów przeciwdziałania uzależnieniom. Należy do nich m.in. podnoszenie kompetencji przedstawicieli służb i instytucji, którzy w swojej pracy spotykają się ze zjawiskiem przemocy domowej poprzez system szkoleń, konferencji i superwizji, finansowanie miejsc pomocy, organizowanie lokalnych kampanii edukacyjnych, prowadzenie diagnoz i badań. Oczywiście, żeby doszło do takiej koordynacji zadań w programach „alkoholowo-narkotykowych” i „przemocowych” konieczna jest współpraca między urzędnikami, którzy je planują – należy po prostu spotkać się i ustalić, jakie zadania, gdzie mogą być wpisane i z czego finansowane. Zatem zachęcam czytelników do integracji i kooperacji w gronie gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych z zespołami interdyscyplinarnymi, gdyż spora część obszarów zainteresowania tych gremiów pokrywa się ze sobą.

Alkohol nie jest przyczyną przemocy, ale ułatwia jej stosowanie

W różnych miejscach w raporcie można przeczytać, że przyczyną przemocy jest alkohol. W kontrolowanych komendach policji w od 42% do 82% wszczętych NK sprawcy przemocy byli pod wpływem alkoholu, jednak alkohol nie jest przyczyną przemocy, natomiast zwiększa ryzyko jej wystąpienia i ułatwia zachowania agresywne, oddziałując choćby na ośrodki mózgu, które są odpowiedzialne za kontrole impulsów. Nie tylko przedstawiciele różnych instytucji, ale także członkowie rodzin, w których występuje problem nadużywania czy uzależnienia, sami uważają alkohol za główną przyczynę przemocy. Mają przeświadczenie, że gdyby stosujący przemoc członek rodziny przestał pić alkohol, to zmieniłby swoje zachowanie. Jednak samo leczenie uzależnienia nie gwarantuje zaprzestania stosowania przemocy, a programy leczenia uzależnień nie są bezpośrednio nastawione na korektę zachowań agresywnych. Dla osób stosujących przemoc zostały opracowane programy korekcyjno-edukacyjne oraz psychologiczno-terapeutyczne i są one niezależne od oferty placówek leczenia uzależnień, aczkolwiek pożądane jest, aby w sytuacji współwystępowania najpierw zająć się uzależnieniem, a dopiero potem kontynuować proces zmiany w programach dla osób stosujących przemoc. Niektóre wzorce związane z przemocą i uzależnieniami (nie tylko od alkoholu) wykazują duże podobieństwo. Zarówno osoby uzależnione, jak i stosujące przemoc często mają trudność z rozpoznawaniem i nazywaniem swoich emocji. Negatywne stany, takie jak smutek, lęk, poczucie bezradności czy rozczarowanie niemal odruchowo przekształcają w złość. Ta z kolei może przejawiać się w postaci agresji wobec bliskich lub jako silne pragnienie sięgnięcia po alkohol. Zarówno wybuch złości, jak i picie alkoholu przynoszą im chwilowe poczucie ulgi.

Choć tytuł notki prasowej na stronie NIK „(Nie) przeciwdziałanie przemocy domowej” przyciągnął moją uwagę, to się z nim nie zgadzam, ponieważ nie jest to prawda o systemie.

Moim zdaniem zdecydowanie bardziej oddającym aktualną sytuację tytułem byłoby „(NIE)wystarczające przeciwdziałanie przemocy”, zamiast kategorycznego twierdzenia, że system nie działa w ogóle. Działa, nie wszędzie jednakowo dobrze, nie wszędzie tylko źle i jednocześnie pewnie w każdym samorządzie gminnym wciąż znajdzie się coś do poprawienia. Na tym przecież polega budowanie systemu, tworzymy, sprawdzamy, czy działa – i poprawiamy, udoskonalamy, aby był sprawniejszy, skuteczniejszy. Ważne, aby się w tym procesie nie zatrzymywać.

Przypisy

1. ↑ Przeciwdziałanie przemocy domowej. Informacja o wynikach kontroli. LPO.430.6.2024. Nr ewid. 101/2024/24/080/LPO.
2. ↑ https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/przeciwdzialanie-przemocy-domowej-niebieskie-karty.html (dostęp 9 czerwca 2025 roku).
3. ↑ Wypowiedź Karoliny Wirszyc-Sitkowskiej, dyrektor Delegatury NIK w Poznaniu podczas konferencji prasowej.
4. ↑ Patrz przypis 2.